CIPPEC - UNICEF: Planificación de políticas, programas y proyectos sociales (2012)
Planificación de políticas, programas y proyectos sociales (2012)
CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) – UNICEF
1. Herramientas de planificación
3 P: Políticas, programas y proyectos
Descentralización de diseño e implementación de políticas en Argentina, a partir de 1980 empoderamiento en forma creciente a los municipios (cuyo número asciende a 2259, INDEC -2010-), situación que luego fue receptada por la reforma constitucional de 1994, a través de su art. 123 y la obligación de las Provincias (24, incluyendo la CABA) de garantizar el régimen municipal; sumado ello a la transferencia nacional de los servicios de salud, educación y, en gran medida, de políticas sociales y sectoriales. Si las PP se ajustan más a las necesidades locales aumenta la eficiencia y eficacia de los programas implementados.
¿Qué es una política pública? (PP)
Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar (o intentar solucionar) los problemas que, en un momento determinado, tanto los ciudadanos como el propio gobierno que se trate consideran prioritarios.
No es el resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado de diseño o formulación, sino que es objeto de un proceso social y político que configura un campo en disputa (Bourdieu).
¿Qué son los programas y proyectos?
Las PP se cristalizan en programas y proyectos a los cuales se les asigna recursos.
Las PP se refieren a procesos sociales y políticos que se dan en el tiempo. El programa es una construcción técnica (que no llega al componente político) con mayor o menor capacidad de expresar la complejidad del problema.
Los programas se integran por conjuntos de proyectos que persiguen los mismos objetivos y establecen las prioridades de la intervención (identifican y organizan los proyectos, definen el marco institucional y asignan recursos).
Los proyectos son la unidad mínima de asignación de recursos para el logro de uno o más objetivos. Son el punto de partida para formular apreciaciones en torno a un programa.
Los proyectos deben tener:
(a) ámbito subjetivo de destinatarios (población);
(b) ámbito espacial (localización);
(c) ámbito material (objetivos tangibles que se quieren perseguir con el proyecto);
(c) ámbito temporal (inicio y finalización).
2. Ciclo de vida de las políticas, programas y proyectos
Las etapas del ciclo pueden sintetizarse del siguiente modo:
- Identificación del problema
- Decisión política
- Diseño y configuración (formulación) de la política pública, con el correspondiente planteo de objetivos y metas.
- Implementación.
- Evaluación.
La transferencia de responsabilidades a los niveles provincial y municipal de gobierno hizo aflorar, en las últimas tres décadas, un nuevo tejido de relaciones económicas, políticas y administrativas entre ellos.
La descentralización, como técnica de organización administrativa, implica siempre nuevas y mayores complejidades para la gestión pública, en términos relaciones intergubernamentales; como así también se traduce en una oportunidad para redistribuir poder político y es dependiente de condiciones institucionales, políticas, sociales y económicas.
Al mismo tiempo, la descentralización de PP en los municipios requiere una enorme carga presupuestaria que, muchas veces, las Provincias y los municipios no pueden o fueron capaces de afrontar por sí solos. Esto ha provocado una crisis de expectativas sociales traducida en un cuello de botella, porque: (i) aumentan las responsabilidades y funciones de los municipios; (ii) aumentan las demandas ciudadanas a los municipios; (iii) los recursos no fueron transferidos en forma proporcional, y (iv) como resultado, la situación de los municipios parece un “embudo”.
En la Argentina, las responsabilidades de financiamiento del “gasto público” corresponden a los tres niveles de gobierno. Ahora bien, ¿las PP configuran un gasto o deben verse como una inversión?
3. Planificar políticas, programas y proyectos (las 3 P)
En la actualidad, los municipios son los primeros en recibir múltiples demandas ciudadanas y deben satisfacerlas en un contexto de escasos recursos económicos, tecnológicos y humanos, por lo que se vuelve cada vez más necesario incorporar metodologías que les permitan emprender iniciativas eficientes, efectivas y coherentes. A tales efectos deben incorporarse herramientas de planificación, para identificar problemas y prioridades en la asignación de recursos, en un contexto donde priman las urgencias crónicas locales.
La planificación posee las siguientes ventajas (PNUD, 2009):
- Conocimiento sobre qué se debería hacer y cuándo.
- Mitigación y gestión de crisis (reduce los riesgos, los previene y prepara al equipo de gestión para enfrentarlos).
- Establecimiento de prioridades para la implementación y uso eficiente de los recursos (disponibles).
- Seguimiento, monitoreo y evaluación de acciones.
La planificación no debe entenderse como una receta que describe los pasos a seguir, a modo de fórmula que prescribe acciones correctas para alcanzar determinados objetivos. El proceso de planificación es complejo e involucra distintas etapas desde el diagnóstico del problema hasta la evaluación de las soluciones implementadas.
La planificación estratégica (PE) es un reto para los municipios y es considerada una gran inversión pública por cuanto institucionaliza procedimientos y desarrolla tecnologías para ser traducidas en mejores prácticas de gestión descentralizada maximizando las capacidades gubernamentales.
Los municipios enfrentan dificultades estructurales para asumir nuevos roles e incorporar tecnologías:
- Acceso y generación de recursos económicos.
- Articulación (externa) con otros niveles de gobierno.
- Articulación (interna) dentro de distintos organismos del mismo municipio.
- Falta de capacitación del personal.
- Insuficiencia y falta de sistematización de la información disponible.
- Tendencia al cortoplacismo y a la atención de problemas “urgentes” y puntuales.
El desarrollo de nuevas capacidades para incorporar demandas y canalizar respuestas institucionales es fundamental. Existen cuatro herramientas fundamentales para la planificación:
(a) Programas de Fortalecimiento Institucional (para la mejora de gestión local hacia adentro)
(b) Planes de Gobierno Municipal (más amplio, para la mejora hacia dentro y hacia afuera)
(c) Programas Estratégicos (a través de un eje de gestión)
(d) Planes Estratégicos (complejos, incluyen: visión y misión, objetivos de corto, mediano y largo plazo, creación de compromiso de los actores interno y la participación de actores sociales externos).
La continuidad en las PP supone la aproximación a la madurez institucional y una mejora en la calidad de los planes de gobierno, superación de prejuicios y un aprovechamiento de los recursos materiales e inmateriales, en particular, los esfuerzos desarrollados para su canalización y poder enfrentar la dinámica de nuevos liderazgos (políticos).
¿Qué es la planificación?
Según la Real Academia Española, la planificación es un plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado. En términos de gestión de las organizaciones, ha sido definida como un proceso de toma de decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos (Jimenez,1982). Así se ve caracterizada por la presencia de: (i) proceso; (ii) objetivos y (iii) curso de acción.
La planificación posee ciertas ventajas:
- Anticipación a circunstancias adversas.
- Creación de mecanismos y estructuras que mejoran el funcionamiento de las instituciones.
- Orienta la asignación de recursos para el logro de las metas y objetivos.
¿Qué es la planificación estratégica? (PE)
La PE es la planificación que se realiza para el largo plazo y que establece la orientación general de las 3P, y de la ciudadanía en general.
La PE en una herramienta de gestión pública que establece la visión y misión institucionales, fija los objetivos estratégicos que se extienden en el tiempo y en el que se inscriben las 3P.
La PE incorpora y pondera en su análisis factores políticos, económicos, sociales y tecnológicos.
¿Qué es la planificación operativa? (PO)
La PO (también llamada planificación programática) es un proceso en el que se desarrollan una serie de actividades posteriores a la PE, diseñada para un horizonte temporal cercano. Se establecen responsabilidades de cada actor involucrado, tareas específicas, un cronograma detallado y un presupuesto delimitado y orientado a acciones precisas.
La PE traduce conceptos generales en cifras, pasos concretos y objetivos evaluables en el corto plazo y es la base de confección del presupuesto.
Los proyectos que se ejecutan a través de una PO realizan un gran aporte a la calidad de las políticas públicas.
Los proyectos sin marcos de políticas, planes y programas adecuados corren el riesgo de convertirse en acciones aisladas, desarticuladas, sin sostenibilidad política, jurídica y social.
La característica distintiva de la PE es que tiene un diseño que le permite adaptarse, incorporar nuevas metas, ajustar proyectos y programas para alcanzar los objetivos planteados.
La estrategia determina las relaciones entre los medios (recursos disponibles) y los fines (resultados esperados), la estrategia vincula y articula las políticas y las tácticas –acciones concretas– juntas, la estrategia y las tácticas, comunica y conectan los medios y los fines.
La PE permite:
- Instituir el propósito de las organizaciones y un marco temporal para la concreción de metas y objetivos que propendan al cumplimiento de dicho propósito.
- Mejorar la estructura interna de las organizaciones o modificarla si fuera necesario.
- Establecer criterios de eficiencia y efectividad para la asignación y uso de recursos.
- Brindar una guía para la toma de decisiones cotidianas en todos los niveles gerenciales.
- Otorgar un sentido y orientación a las acciones de todos los agentes.
- Constituir líneas de base para medir logros y para realizar ajustes si fueren necesarios.
Elementos para poder realizar una PE:
(a) Garantizar la participación de representantes de toda la línea jerárquica y operativa de cada organización involucrada, contemplando a toda la cadena de implementación.
(b) Articular la inclusión con otras políticas de otros niveles de gobierno.
(c) Incluir al proceso presupuestario y servir de base para su elaboración.
(d) Contener indicadores y herramientas que permitan su monitoreo y evaluación.
Componentes de la PE:
(i) Misión
¿Quiénes somos? ¿Qué hacemos? ¿Para quiénes?
(ii) Visión
¿Cómo queremos ser reconocidos?
(iii) Objetivos Estratégicos
¿A dónde queremos ir? ¿Qué pretendemos lograr?
(iv) Estrategia
¿Cómo se alcanzarán los objetivos planteados? ¿De qué forma llegaremos?
(v) Plan de Acción
Operacionalizan las estrategias, establecen pautas para determinar los pasos a seguir, responsables, plazos y recursos para alcanzar los objetivos de acuerdo con la visión institucional.
La PE habilita:
(a) Aprendizaje: incorpora el contexto, la complejidad y a distintos actores en un ejercicio conjunto.
(b) Reflexión: supone un proceso de revisión de los valores, metas u objetivos.
(c) Acción: incorpora en el análisis y diseño todas las variables que permiten llevar adelante una serie de acciones y evaluar sus resultados.
(d) Participación y diálogo: reconoce como eje fundamental a la construcción social (en interacción subjetiva).
(e) Construcción futura: en un escenario valorado, deseado y relativamente consensuado.
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